Objet : Les programmes d'ajustements structurels et la dette sont les questions à considérer en vertu de l'article 10 – les droits économiques, sociaux et culturels – de l'ordre du jour provisoire de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies, cinquante-sixième session (mars – avril 2000)
Rédigé par : Derek MacCuish, Comité pour la justice sociale, Montréal, au nom de la Halifax Initiative Coalition. Œuvrant à Montréal depuis vingt-cinq ans, le Comité pour la justice sociale est une organisation qui milite pour le développement et la défense des droits de la personne. La Halifax Initiative, qui a maintenant cinquante ans, est une coalition nationale qui vise à promouvoir la démocratie économique au niveau international. Ces membres comprennent le Conseil canadien pour la coopération internationale (CCCI), le Congrès du travail du Canada (CTC), le Service universitaire canadien outre-mer (SUCO), la Ecumenical Coalition for Economic Justic, la Inter-Church Coalition on Africa, le International Centre for Human Rights and Democratic Development, OXFAM-Canada, Résultats Canada et World Interaction Mondiale.
La dette et les ajustements structurels
L'endettement et l'impact dévastateur qu'il produit sur les pays du tiers-monde et sur les conditions de vie des populations qui y vivent sont une constatation largement acceptée de nos jours. Le compte rendu présenté par l'expert indépendant, M. Fantu Cheru, « Effects of structural adjustment policies on the full enjoyment of human rights », déposé à la cinquante-cinquième séance de la Commission, se joint aux nombreux documents qui décrivent la crise et les effets pervers qui brutalisent les êtres humains d'une façon inimaginable.
Reconnaissant la situation de crise qui existe dans les pays pauvres très endettés, les gouvernements créditeurs et les institutions sont portés à réduire les dettes, et depuis peu, à amortir les frais associés à la dette déjà remboursée.
Le gouvernement du Canada est l'un des plus progressifs lorsqu'il s'agit de répondre à la crise de la dette. Le budget de l'an 2000, rendu public tout récemment, indique que le programme pour réduire la dette des pays pauvres envers le Canada sera agrandi afin de permettre aux pays admissibles d'obtenir une annulation à 100 %. Ce programme pourrait fournir les mesures nécessaires pour alléger la dette d'environ onze pays au cours des trois prochaines années.
Il y a un prix à payer pour l'allègement de la dette. Le Canada et d'autres créditeurs n'offriront pas cette aide aux pays n'ayant pas complété le programme de réduction de la dette du FMI et de la Banque mondiale, soit l'Initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE). L'initiative pour les PPTE impose ses propres conditions, soit de trois à six ans de conformité avec les programmes d'ajustements structurels dès que le pays devient admissible au programme. L'admissibilité n'est pas basée sur la pauvreté ni sur les conditions de vie des gens, mais plutôt sur des indicateurs macroéconomiques tels que le ratio dette-sur-l'exportation. De cette façon, la dette et les ajustements structurels sont explicitement liés par les institutions financières internationales.
Les conditions d'ajustements qui devront être respectées avant l'allègement de la dette vont au-delà de la stabilisation macroéconomique à court terme. Lorsqu'il s'agit de diriger les politiques économiques et d'offrir des services publics, le FMI exige que les programmes incluent la privatisation et la déréglementation de l'industrie et de la finance, ainsi que la réduction du rôle de l'État.
Les programmes d'ajustements ont été ouvertement critiqués depuis des années pour leurs répercussions négatives sur les droits de la personne : le congédiement des travailleurs, le démantèlement des syndicats, la censure des journalistes, ainsi que l'emprisonnement et l'exécution des gens qui osent protester. Lorsque le FMI et la Banque mondiale se mettent d'accord avec les gouvernements qui ont un passé entaché de violations des droits de la personne, n'ont-ils pas une responsabilité envers ces opposants que les agents du gouvernement punissent et emprisonnent ? La destruction environnementale qui résulte de ces programmes, plus particulièrement le fait d'encourager le développement de l'exportation par le biais de l'exploitation minière, l'exploitation forestière ou l'oléifaction a un effet dévastateur sur les collectivités concernées. Les droits sociaux et culturels ne font pas partie de l'analyse des institutions financières, mais il reste que leurs programmes rendent de plus en plus difficile l'accès aux nécessités de la vie telles que la santé, l'éducation, l'eau potable, la subsistance et la terre.
Par exemple, cela fait plus qu'un an que le Honduras attend un allègement de sa dette, en tentant continuellement de se remettre de l'impact destructeur de l'ouragan Mitch. La Banque mondiale et le FMI retardent l'allègement de la dette jusqu'à ce que les exigences en matière d'ajustements structurels soient respectées, même si elles ont très peu, sinon pas du tout, rapport avec la reconstruction, la stabilité macroéconomique ou la pauvreté. L'une des exigences principales de ces programmes d'ajustements est la privatisation des télécommunications. Par-delà les questions évidentes sur ce que tout ceci a à voir avec l'allègement de la dette ou la réduction de la pauvreté, cette exigence nous fait prendre conscience des aspects touchant les droits de la personne qui, jusqu'à présent, ont été ignorés. Un processus similaire dans la région rurale du Guatemala a provoqué le congédiement immédiat de 1 500 travailleurs syndiqués, malgré l'assurance qu'ils puissent conserver leurs emplois. Le taux local a grimpé de milliers de points de pourcentage et les téléphones publics ont été remplacés par d'autres qui nécessitent une carte. Les cartes les moins coûteuses équivalent à une journée de salaire et, par conséquent, les pauvres n'ont plus accès aux communications de base.
La Banque mondiale et le FMI ont réaffirmé leur partenariat pour se permettre d'imposer des exigences à l'aide d'une approche du type « conséquences de la pauvreté » incluse dans leurs politiques destinées aux pays pauvres. Les politiques économiques au niveau national font maintenant partie du « Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté » (CSLP). La rédaction et la mise en place du CSLP sont dorénavant une condition à l'allègement de la dette. Les Cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté (CSLP) ne sont pas là pour remplacer les exigences standards d'ajustements structurels, mais ils sont plutôt complémentaires. C'est le statu quo pour les programmes d'ajustements qui, depuis toujours, sont encadrés par des lignes directrices émises par le Consensus de Washington et qui n'ont aucun lien avec la protection des droits de la personne ni avec la réduction de la pauvreté.
Le FMI n'est pas une institution de développement. Quoique son mandat est d'encourager la stabilisation de l'échange de devises, ce qui simplifie le processus commercial, il est devenu une composante permanente dans les pays en voie de développement. Il déborde de la sphère de son mandat lorsqu'il dirige les politiques économiques de ces pays, mais n'offre aucune politique en matière des droits de la personne et des impacts causés par ses programmes. La Banque mondiale est une institution de développement, mais n'accepte qu'un seul aspect des droits de la personne fasse partie de ses opérations, soit la reconnaissance limitée des droits des enfants. Les directives sur les opérations de la Banque mondiale, dont ceux concernant les peuples autochtones et le rétablissement, sont rarement suivies et doivent être améliorées tant au niveau de la portée que de la conformité. Aucune de ces institutions n'a accepté d'endosser la responsabilité fondamentale d'évaluer et d'éviter que ses programmes ne mènent à de potentielles violations des droits de la personne. Même si ces deux institutions doivent se montrer « neutres politiquement » dans leurs opérations, cela ne veut pas dire qu'elles ne peuvent pas garantir que leurs programmes ne minent les engagements internationaux concernant les droits de la personne.
Le rapport du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) souligne que, « étant soulagés des remboursements annuels de leur dette, les pays très endettés pourraient investir les fonds en Afrique, sauvant près de 21 millions d'enfants d'ici l'an 2000 ».
En retardant l'allègement de la dette et en posant des conditions aux programmes d'ajustements structurels, le FMI, la Banque mondiale et les pays créditeurs contribuent à violer les droits de la personne à travers le tiers-monde.
Le rôle de la Commission des droits de l'homme des Nations Unies
Les aspects des violations des droits de la personne en rapport avec la dette et les ajustements structurels ont été reconnus lors de l'établissement du Groupe de travail sur les ajustements structurels et lors de la nomination d'experts indépendants qui auront à traiter ces deux thèmes. Ce sont là des développements positifs qui fourniront un terrain d'entente pour que les questions soient étudiées selon le point de vue des droits de la personne. Malheureusement, ils n'ont pas augmenté le profil des droits de la personne aux yeux des institutions financières internationales qui sont au centre des discussions sur les politiques et qui dirigent tout le processus de la dette et des ajustements structurels. Le FMI et la Banque mondiale font le lien entre la dette et les ajustements structurels et ont mis en place un nouvel encadrement des politiques pour les pays pauvres qui exclut le système des Nations Unies et les considérations des droits de la personne presqu'entièrement. D'une façon générale, il semble que les institutions financières internationales, surtout le FMI, se considèrent comme des privilégiés qui n'ont pas à se conformer aux pactes internationaux en matière des droits économiques, sociaux et culturels.
Il y a deux aspects de cette situation qui saute aux yeux :
- la position prédominante de la Banque mondiale et du FMI dans la direction des politiques en matière d'allègement de la dette, d'ajustements structurels et, depuis peu, de réduction de la pauvreté ainsi que
- l'absence d'égard envers les droits de la personne dans la création des politiques et dans leur application, et finalement, le manque d'engagement des organismes des Nations Unies dans les discussions concernant les politiques. Les recommandations :
On peut retirer plusieurs aspects positifs du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP), y compris l'assertion relative à l'« appartenance » des programmes et la participation des parties intéressées à la création et la mise en place de programmes. Malheureusement, le manque d'égard envers les droits de la personne et les aspects qui touchent la dette et les ajustements structurels nuit aux efforts pour trouver des solutions durables pour enrayer la pauvreté et les rend inutiles à long terme.
Le fait de séparer l'allègement de la dette des ajustements structurels est crucial. La problématique des ajustements structurels est énorme, sans compter que le retard dans l'allègement de la dette constitue une sorte de manipulation perverse de cette crise humanitaire.
Il serait tout à fait inapproprié d'inclure les préoccupations concernant les droits de la personne dans les discussions entre l'Initiative PPTE et le CSLP et les agences des Nations Unies qui gravitent autour de ces programmes tels que l'Organisation internationale du travail (OIT), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF), l'Organisation mondiale de la Santé (OMS).
Le FMI et la Banque mondiale discutent présentement de la façon dont le nouveau cadre et son processus de CSLP seront mis en marche et des recommandations attendues à leurs réunions printanières au début avril. Un plus grand rôle accordé aux agences des Nations Unies préoccupées par les droits de la personne devrait bénéficier considérablement aux discussions actuelles et futures.
Les mois à venir offrent plusieurs occasions aux agences des Nations Unies de travailler avec le FMI et la Banque mondiale pour examiner la manière selon laquelle les droits de la personne pourraient s'intégrer à leur travail : les réunions printanières de la Banque mondiale et du FMI, les préparations pour Copenhagen +5, les réunions de la Banque mondiale et du FMI à l'automne, etc. La reconnaissance des normes du travail de base par exemple ou l'évaluation du FMI sur la stabilité économique et sa préoccupation envers la prévention des crises constitueraient des composantes appropriées dans la promotion d'une bonne gouvernance à la Banque mondiale. Les agences des Nations Unies telles que l'Organisation internationale du travail (OIT), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) et la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement (CNUCED) peuvent assister à la préparation du CSLP, en assurant une participation adéquate et sans violation des droits de la société civile dans ce processus, en plus de former des représentants de cette société capables d'exercer leurs droits de participation. Pendant que la Banque mondiale va de l'avant pour incorporer le Cadre de développement intégré (CDI) dans ses opérations, les préoccupations concernant les droits de la personne peuvent être incluses dans ce qui devrait être une approche holistique de la planification du développement.
Le soutien aux efforts des représentants du gouvernement canadien à la cinquante-sixième session de la Commission des droits de l'homme des Nations unies serait d'une grande valeur pour garantir que les préoccupations concernant les droits de la personne ne soient ignorées ni mises de côté dans le débat entourant l'allègement de la dette ou la conception et mise en place des programmes d'ajustements structurels, et qu'elles soient plutôt incluses et reconnues comme des éléments valides et importants.